2026년 1월, 정부 검찰개혁위원회가 제출한 검찰 조직 개편안이 논란의 중심에 섰다. 공소청과 중수청으로의 분리라는 외형은 개혁의 모습을 띠고 있지만, 그 내용을 들여다보면 오히려 검찰개혁의 본래 취지가 심각하게 훼손되고 있다는 비판이 제기되고 있다. 시민사회가 오랜 기간 요구해온 '검찰 수사권 완전 박탈'이라는 핵심 원칙은 온데간데없고, 복잡한 기관 분리와 예외 조항만 난무하는 이번 개혁안은 이재명 민주당 정권의 한계를 여실히 드러내고 있다.

 

1. 정부 개혁안의 내용과 핵심 쟁점

 

1) 공소청·중수청 분리안의 골자

 

정부안에 따르면 현재의 검찰은 공소청(기소 담당)과 중수청(중대범죄 수사 담당)으로 분리된다. 표면적으로는 수사권과 공소권의 분리라는 개혁 방향을 따르는 것처럼 보인다. 행안부 산하에 설치될 중수청은 부패범죄, 경제범죄, 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사, 조직폭력, 마약, 첨단범죄 등 9대 중대범죄에 대한 수사권을 갖게 된다. 법무부 산하에 설치될 공소청은 기소와 공판 수행을 주 업무로 하되, '보완수사권'이라는 이름으로 제한적 수사권을 보유한다.

 

또한 개혁안에는 공소청 검사의 수사 개시 금지 원칙과 검사의 정치 관여 시 처벌 규정 신설 등 일부 긍정적 요소도 포함되어 있다. 그러나 이러한 부분적 개선책들은 근본적 문제를 가리는 장식에 불과하다는 지적이 나온다.

 

2) 핵심 쟁점: 수사권은 정말 분리되었는가?

 

첫째, 중수청의 수사 범위가 지나치게 광범위하다. 기존 고위공직자범죄수사처(공수처)가 다루던 5대 범죄보다 오히려 확대된 9대 범죄를 중수청이 담당하게 되면서, 검찰 수사권 축소라는 개혁의 방향과 정면으로 배치된다. 이는 검찰 권력의 분산이 아니라 단순한 간판 교체에 불과하다는 비판을 낳는다.

 

둘째, 공소청의 '보완수사권'은 사실상 수사권의 온존을 의미한다. 보완수사가 어디까지 허용되는지, 그 범위와 한계가 명확하지 않다면 공소청 검사들은 여전히 광범위한 수사 활동을 할 수 있다. 언론 보도에 따르면 공소청 검사들에게 보완수사권이 허용되는 것으로 확인되었는데, 이는 수사권과 공소권의 완전 분리라는 원칙을 근본적으로 무력화한다.

 

셋째, 경찰 권력에 대한 민주적 통제 장치가 부재하다. 검찰의 수사권을 축소한다면 당연히 경찰의 수사권이 확대되는데, 이에 대한 시민사회의 통제 메커니즘이 함께 마련되지 않으면 또 다른 권력 비대화를 초래할 뿐이다.

 

 

2. 본래의 검찰개혁 방향: 시민사회의 요구

 

1) 수사권과 공소권의 완전 분리

 

참여연대를 비롯한 시민단체들이 지속적으로 제기해온 검찰개혁의 핵심은 명확했다. 검찰은 공소권(기소권)만을 보유하고, 수사권은 전면적으로 경찰에 이관하는 것이다. 검찰이 수사와 기소를 동시에 장악할 때 발생하는 무소불위의 권력남용을 막기 위해서는 두 권한의 완전한 분리가 필수적이다.

 

검사가 직접 수사하면서 동시에 기소 여부를 결정할 수 있다는 것은, 수사 방향 설정부터 증거 수집, 기소 결정까지 전 과정을 한 기관이 독점한다는 의미다. 이는 견제와 균형의 원리에 정면으로 위배되며, '정치검찰'의 온상이 되어왔다. 대장동 사건을 비롯한 수많은 정치적 수사 사례들은 검찰이 정권의 정치적 필요에 따라 수사권을 휘두를 때 민주주의가 얼마나 심각하게 훼손되는지를 보여주었다.

 

2) 경찰 권력의 민주적 통제

 

그러나 검찰 수사권을 경찰로 이관하는 것만으로는 불충분하다. 경찰 역시 강제력을 가진 국가기관이며, 통제받지 않는 경찰 권력은 또 다른 문제를 야기한다. 따라서 시민사회는 ‘자치경찰위원회’와 같은 민주적 통제 기구의 설치를 함께 요구해왔다.

 

각계 시민들이 참여하는 자치경찰위원회는 경찰의 수사 활동을 감시하고, 인사에 개입하며, 정보공개를 요구하고, 문제 발생 시 책임을 추궁할 수 있는 실질적 권한을 가져야 한다. 이러한 상시적 민주적 통제가 없다면, 검찰 권력이 경찰 권력으로 옮겨가는 것에 불과하다.

 

3. 왜 한국의 검찰개혁은 이토록 복잡한가? ㅡ 구조적 원인 분석

 

한국의 검찰개혁이 공수처, 중수청, 공소청 등 복잡한 기관 분화로 귀결되는 이유는 무엇인가? 그것은 개혁의 목적이 진정한 민주적 통제가 아니라 권력투쟁의 산물이기 때문이다. 행정수반인 대통령은 자신의 정권을 유지하고 정치적 경쟁자를 견제하기 위해 검찰 권력을 장악하거나 분산시키려 한다. 야당 역시 정권 견제와 차기 집권을 위해 검찰 조직 개편에 개입한다.

 

이러한 권력투쟁 구도에서 검찰개혁은 '대중의 민주적 통제 강화'가 아니라 '정치분파 간 권력 분점'의 성격을 띠게 된다. 중수청과 공소청으로의 분리는 검찰 권력의 축소가 아니라 재배치일 뿐이며, 각 기관이 어느 정치세력의 영향 아래 놓이는가가 더 중요한 문제가 된다. ‘보완수사권’과 같은 애매한 예외 조항들은 바로 이러한 정치적 타협과 줄다리기의 산물이다.

 

더 근본적으로, 이러한 복잡한 절충안은 자본주의 국가의 구조적 한계에서 비롯된다. 삼권분립이라는 부르주아 민주주의의 원리는 형식적으로는 권력의 견제와 균형을 표방하지만, 실질적으로는 자본가계급과 정치분파 간의 권력을 독점하는 구조를 정당화한다.

 

주권이 형식적으로만 민중에게 있고 실질적으로는 자본과 정치세력에게 있을 때, 강제력 기관(검찰, 경찰)은 대중의 통제가 아니라 정치분파의 도구가 된다. 검찰개혁은 이러한 도구를 누가 장악하느냐를 둘러싼 정치세력 내부의 권력투쟁으로 변질되며, 그 결과는 복잡한 기관 분화와 예외 조항의 남발로 나타난다. 진정한 민주적 통제가 부재한 상황에서 제도 설계는 "대중 통제의 효율"이 아니라 "정권 생존"을 기준으로 이루어질 수밖에 없다.

 

4.  중국 ‘전국인민대표대회제’ 사례와 한국 사회에의 시사점

 

대조적으로, 다수 인민이 권력의 실질적 주체인 사회주의 체제에서는 수사권과 공소권의 분리가 훨씬 단순하고 명확하게 이루어질 수 있다. 예컨대, 중국의 전국인민대표대회제 하에서 검찰기관(인민검찰원)과 수사기관(감찰위원회, 공안기관)은 기능적으로 분리되어 있으며, 모두 인민대표대회의 통제를 받는다.

 

이러한 구조가 가능한 이유는 권력의 주체가 명확하기 때문이다. 인민대표대회가 최고 권력기관으로서 모든 국가기관을 통제하며, 검찰·공안 등 법 집행기관은 인민의 대표기관에 책임을 진다. 따라서 수사기관과 공소기관 사이의 복잡한 권력 분점이나 견제 장치가 필요 없다. 두 기관 모두 인민의 통제 아래 각자의 기능을 수행하면 되기 때문이다.

 

이 사례가 던지는 핵심은 법 집행기관이 대중의 직접적이고 실질적인 통제를 상시적으로 받는다는 점이다. 이는 단순히 선거를 통한 간접적 통제가 아니라 해임권, 정보공개 청구권, 직접 참여권, 책임 추궁권 등을 통한 일상적 감시와 개입을 의미한다. 

 

아래의 세 장면은 중국 제도에서 수사와 기소의 분리, 그리고 대의기관의 통제가 실제로 어떻게 작동하는지를 보여주는 일례이다.

 

먼저, 지방 감찰위원회*가 국영기업 임원의 뇌물수수 등 직무범죄를 조사해 사실관계를 확정하면, 국가감찰법에 따라 사건을 지방 인민검찰원으로 이첩한다. 검찰은 이첩된 기록과 증거의 충분성을 심사해 공소 제기 여부를 결정하고, 이어 법원에서 재판이 진행된다. 이 흐름은 감찰의 조사 기능과 검찰의 기소 기능이 제도적으로 분리되어 있으면서도 단계적으로 연결되는 구조를 분명히 보여준다.

 

* 중국의 감찰위원회(监察委员会)는 2018년 헌법 개정을 통해 신설된 국가 최고 사정 기구이다. 행정·사법부와 병렬적인 위상을 가진 독립 기구로, 공직 사회 전체를 감시하는 막강한 권한을 보유하고 있다.

 

다음으로, 공안기관이 경제범죄 사건을 수사해 검찰에 송치했지만 금융자료 확보 절차나 피의자 신문 조서에 위법 소지가 드러나는 경우가 있다. 형사소송법에 근거해 검찰은 보완수사를 요구하고, 특정 증거의 적법성 검토를 지시한다. 즉 검찰이 ‘보완 수사권’이란 명목으로 직접 수사에 개입하지는 않는다. 공안은 지시에 맞춰 절차를 보완해 다시 송치하고, 검찰은 그 결과를 토대로 최종적으로 기소 여부를 정한다. 이 과정은 수사와 기소가 분리되어 있을 뿐 아니라, 검찰이 수사 적법성을 통제하는 메커니즘이 실질적으로 작동함을 보여준다.

 

끝으로, 성급 인민대표대회 상임위원회 회의에서 지방 인민검찰원장이 연간 공익소송과 반부패 기소 실적을 보고하면, 대표들은 질의와 평가를 통해 미진한 분야—예를 들어 환경보호 공익소송—의 개선을 결의로 촉구한다. 검찰은 이러한 결의에 따라 다음 연도 업무계획을 조정하고, 성과보고서의 공개 범위를 확대한다. 필요할 경우 간부 인사에 대한 임면 논의가 병행되기도 한다. 이런 장면은 인민대표대회가 업무보고, 결의, 인사 통제 등을 통해 법 집행기관을 정치·제도적으로 감독하는 방식을 구체적으로 보여준다.

 

이러한 상시적 통제가 가능하면, 검찰이든 경찰이든 독자적 권력 집단으로 비대화하기가 어렵다. 따라서 수사-기소 구조는 "누가 누구를 견제하는가"라는 엘리트 간 권력투쟁의 관점이 아니라, "대중 통제의 효율성"을 기준으로 간명하게 설계될 수 있다. 수사와 기소를 분리하는 것은 전문성과 효율성을 위한 기능 분화일 뿐, 권력 분점의 문제가 아니게 된다.

 

물론 중국의 제도를 한국에 그대로 이식할 수는 없다. 그러나 이 사례가 주는 시사점은 명확하다. 진정한 검찰개혁은 기관을 몇 개로 쪼개느냐의 문제가 아니라, 법 집행기관에 대한 민주적 통제를 얼마나 실질화하느냐의 문제라는 것이다.

 

한국에서 검찰개혁이 성공하려면, 수사권과 공소권의 완전 분리와 함께 두 기관 모두에 대한 강력한 민주적 통제 장치가 마련되어야 한다. 자치경찰위원회와 같은 시민 참여 기구가 실질적 권한을 가지고 검사와 경찰에 대한 인사권, 감사권, 정보공개 요구권을 행사할 수 있어야 한다. 또한 이러한 통제기구 자체도 다양한 계층의 시민들이 직접 참여하는 민주적 구조를 가져야만 한다.

 

ㅡ 나가며: 진정한 개혁을 위하여

 

현재 정부가 제출한 검찰개혁안은 개혁의 이름에 값하지 못한다. 중수청의 광범위한 수사권, 공소청의 보완수사권, 경찰 권력에 대한 민주적 통제 부재 등은 검찰 권력의 본질적인 축소가 아니라 단순한 재배치에 불과하다. 이는 한국 민주주의의 구조적 한계, 즉 형식적 민주주의 아래에서 실질적 권력이 자본과 정치세력에게 집중되어 있는 현실을 반영한다.

 

진정한 검찰개혁은 수사권과 공소권의 완전 분리, 경찰을 포함한 모든 법 집행기관에 대한 실질적 민주적 통제, 시민의 직접 참여와 상시적 감시 체계 구축을 통해서만 가능하다. 복잡한 기관 분화와 예외 조항의 남발은 개혁이 아니라 권력투쟁의 산물일 뿐이다.

 

진보진영과 시민사회는 이번 정부안에 대해 명확히 "아니오"라고 말해야 한다. 그리고 검찰개혁의 본래 취지, 즉 무소불위의 검찰 권력을 해체하고 모든 법 집행기관을 인민의 민주적 통제 아래 두는 원칙을 포기해서는 안 된다. 권력은 나누어 가질 대상이 아니며, 인민이 통제해야 할 대상이다. 

 

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