얼마 전, 미국은 공식적으로 '유엔기후변화협약'(UNFCCC) 탈퇴를 선언하며 세계 최초로 이 협약을 탈퇴한 국가가 되었다. 이 결정은 글로벌 기후 거버넌스 제도 차원에서 일정한 영향을 미치지만, 놀라운 일은 아니다. 2025년 초 미국의 새 정부가 취임한 직후, 백악관은 '파리협정' 탈퇴를 선언하고, 미국국제개발처(USAID)와 전 세계 기후 원조 프로젝트를 동시에 폐지했다.

 

지난 30년을 돌아보면, 미국은 '교토의정서' 서명 거부부터 '파리협정'의 반복적인 가입과 탈퇴까지, 오랫동안 기후 문제를 국내 양당 경쟁과 선거 동원의 정치적 카드로 심하게 왜곡해 왔다. 기후 공약이 정치적 주기에 따라 흔들리는 것은 미국이 반복적으로 보여온 정책적 관성이 되었다. 글로벌 기후 거버넌스가 중요한 전환기에 접어든 배경에서, 미국의 "탈퇴"는 갑작스러운 사건이 아니라 기존 추세의 집중적 표현이다.

 

ㅡ 30년 기후 거버넌스, 여전히 안정적이고 효과적인 글로벌 질서 구축 실패

 

더 긴 시간대에서 보면, 글로벌 기후 거버넌스는 1992년 '유엔기후변화협약' 서명으로 시작되었다. 비록 지난 세기 70년대에 시작된 다른 글로벌 환경 의제보다는 늦었지만, 짧은 시간 내에 빠르게 정치화되어 글로벌 환경 거버넌스에서 가장 핵심적인 의제가 되었다. 1992년부터 2005년 '교토의정서' 발효 전까지, 글로벌 기후 거버넌스는 주로 선진국의 절대적 수량화된 감축 책임에 초점을 맞췄다. '교토의정서'는 남북 이분법에 기초한 국제 기후 협력 메커니즘을 확립했다. 미국이 '교토의정서'에 참여하지 않는 것에 대해, 미국 언론은 당시 이 조약의 효과와 글로벌 기후 온난화 억제 노력 과정에 영향을 미칠 것이라고 평가했다.

 

이후 10년 동안, 기후 협상은 선진국의 감축 의무와 개발도상국의 완화 행동을 동시에 논의하기 시작했다. 2015년 '파리협정'은 "공통되지만 차별화된 책임" 원칙을 재확인하며, 글로벌 기후 거버넌스가 선진국과 개발도상국이 감축 책임을 공동으로 부담하는 새로운 단계에 진입했음을 표시했다. "공통되지만 차별화된 책임"은 국제 기후 거버넌스 프레임워크의 핵심 원칙으로, 선진국과 개발도상국이 기후변화 대응에서 서로 다른 책임을 진다는 점을 강조한다. 이 원칙은 1992년 '유엔기후변화협약'에서 공식적으로 확립되어, 선진국은 수량화된 감축 조치를 취하고 자금과 기술 지원을 제공해야 하며, 개발도상국은 빈곤 퇴치와 지속 가능한 발전을 우선 과제로 삼아야 한다고 요구한다.

 

지난 30년 동안, 글로벌 기후 거버넌스는 약 10년마다 중요한 전환을 겪었으며, 현재는 제3단계의 막바지에 있다.

 

그러나 국제 기후 협상 30주년, '파리협정' 서명 10주년을 맞이한 지금, 글로벌 기후 거버넌스는 전례 없는 어려움에 직면해 있다. 미국이 연속적으로 다자간 기후 메커니즘에서 탈퇴함으로써 글로벌 기후 협력의 정치적 기반이 약화되었다. 브라질에서 열린 제30차 당사국 총회(COP30)에서는 글로벌 남방 국가들이 추진한 여러 이니셔티브가 실현되지 못했고, 회의 조직 및 실행 차원에서 문제가 빈번하게 발생했으며, 글로벌 남방 국가들의 기후 거버넌스 능력 추진을 둘러싼 논쟁이 계속 고조되고 있다.

 

전체적으로 볼 때, 글로벌 기후 거버넌스는 단계적 곤경을 보여주고 있다. 북방 국가들의 책임은 계속 희석되고, 글로벌 남방 국가들의 발언권은 여전히 부족하여, 다음 10년의 출발을 구질서가 느슨해지고 새로운 질서가 아직 확립되지 않은 과도기로 밀어붙이고 있다.

 

ㅡ 지식 생산은 글로벌 기후 거버넌스를 관통하는 암묵적 실마리

 

거버넌스 구조 측면에서 볼 때, 기후 문제는 과학을 지향하지만, 의제 수립 초기부터 과학 계층, 정책 계층, 실행 계층이라는 세 가지 긴밀히 연결된 거버넌스 계층이 내재되어 있었다. 유엔이 주도하는 평가와 기후변화 관련 과학의 국제기관으로서, 유엔 정부 간 기후변화 특별위원회(Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC)는 권위 있는 과학적 평가를 제공하는 역할을 담당하고, 정책 계층은 이를 바탕으로 협상을 전개하고 규칙을 설계하며, 최종적으로 기금, 법규, 프로젝트 메커니즘을 통해 지역 실행 계층에서 구현된다. 이 시스템은 운영 과정에서 점차 북방 국가들이 주도하는 과학 및 기술 권리 네트워크를 형성했다. 과학적 측면에서, IPCC 평가 보고서는 물리 과학을 우선시하며, 글로벌 기후 모델, 관측 시스템, 방법론은 북방 국가들이 주도하는 과학 연구진전에 크게 의존한다.

 

기술과 방법이 가장 성숙하다고 여겨지는 제6차 평가 주기(2018-2022년)에서도, IPCC 제1 작업그룹의 지식 출처 불균형 문제는 여전히 두드러진다. 보고서는 약 1.35만 편의 과학 문헌을 인용했으며, 99.95% 이상이 영어 문헌이다. 저술에 참여하고 인용된 약 3.9만 명의 학자 중, 80% 이상이 북방(서구 선진국) 국가 연구기관 출신이며, 문헌의 3/4은 적어도 한 명의 미국 또는 영국 저자를 포함하고 있다.

 

이러한 고도로 집중된 지식 생산 패턴은 글로벌 기후 거버넌스의 의제 경계와 인지 틀(프레임워크)을 형성하고 있으며, 더 나아가 정책 및 실행 차원에서 기술 경로 의존성으로 고착화되고 있다. 예를 들어, '파리협정' 틀 하에서 각국의 자발적 감축 기여도를 측정하는 온실가스 배출 계산 방법, 배출 요소 설정, 성과 평가 틀 등의 표준은 모두 북방 국가들이 주도하는 지침 시스템에서 비롯되었으며, 이러한 기술 도구들 대부분은 글로벌 남방 국가들의 발전 단계와 현실 조건과 명백한 불일치를 보인다. 이로 인해, 발전 지식은 "암묵적 실마리"로서 글로벌 기후 거버넌스 전 과정을 관통하며, 규칙 제정과 참여 능력 면에서 남북 국가 간의 불평등을 야기하고 있다.

 

ㅡ 글로벌 남방 국가들의 제도적 발언권 재구성 시급

 

이러한 배경에서, 글로벌 기후 거버넌스는 남방 국가들이 직면한 세 가지 발전 패러독스를 계속 심화시키고 있다.

 

첫째는 기후 지식 패권 패러독스이다. 글로벌 남방의 실천 경험과 지역적 지식은 오랫동안 주변부에 위치해 왔다. 북방 국가들이 기술적 합리성과 과학적 표준을 주도로 구축한 국제 탄소 시장과 기후 거버넌스 시스템은 구체적인 실행 과정에서 종종 취약 집단의 생태적 권리와 생계 공간에 대한 이중 제약으로 전환되어, 지역사회의 복잡한 현실이 제대로 인정받기 어렵다.

 

둘째는 감축의 시공간 패러독스이다. 북방 국가들은 오랫동안 글로벌 감축 경로와 목표의 기준점으로 설정되었으며, 동시에 탄소중립 의제를 통해 개발도상국들이 약 30년 내에 선진국들이 50-60년에 걸쳐 달성한 저탄소 전환을 완료하도록 제약하고 있어, 시간 압축과 역사적 책임 사이의 긴장이 점점 더 두드러지고 있다.

 

셋째는 발전 정당성의 패러독스이다. 남방 국가들의 산업화 과정과 발전 요구는 주류 기후 담론에서 지속적으로 의문시되고 있으며 탄소세, 탈탄소 표준, 에너지 전환 등의 요구가 계속 중첩되어 그들의 발전 공간을 지속적으로 압박하고 있다. 남방 국가들이 미래에 기후 거버넌스와 발전권 사이에서 겪을 모순은 필연적으로 더욱 두드러질 것이다.

 

글로벌 기후 거버넌스의 규칙 구축과 지식 생산 과정을 돌아보면, 현재 글로벌 기후 거버넌스의 핵심 모순은 "감축 여부"와 "누가 더 많이 누가 더 적게"가 아니라, "누가 감축을 정의하는가, 누구를 위한 감축인가, 어떤 발전 논리로 감축하는가"이다. 미국이 기후 다자간 메커니즘에서 탈퇴한다고 해서 글로벌 기후 거버넌스 구조가 종결되는 것은 아니다. 오히려, 이러한 행동은 기존 거버넌스 질서가 단일 강대국의 정치적 주기에 높은 의존도를 가지고 있음을 더욱 드러내며, 그 내재적 취약성을 명확히 보여준다. 이러한 전환기에, 단순히 자금 투입 증가를 강조하거나 일부 북방 국가들이 감축 책임을 이행하기를 기대하는 것만으로는 시스템적 거버넌스 문제에 대응할 수 없으며, 핵심은 규칙과 발전 지식의 재작성에 있다.

 

미래 기후 거버넌스 전환의 핵심은 "공정한 전환"이라는 지렛대에 두어야 한다. 남남 협력의 담론 동맹을 구축하고, 차별화된 발전 단계에 기반한 담론 체계를 형성하며, 규칙 차원에서 공정한 전환 이념을 반영하는 적응형 거버넌스 메커니즘을 재구성함으로써, 글로벌 남방 국가들이 글로벌 기후 거버넌스에서 제도적 발언권을 높일 수 있다. 남방 국가들에게 이는 도전이자 중요한 시간적 분기점이다. 구질서가 느슨해지고 새 질서가 아직 확립되지 않은 과도기에, 제도적 발언권의 재구성을 추진할 수 있는지 여부는 향후 10년 글로벌 기후 거버넌스의 방향과 안정성에 직접적인 영향을 미칠 것이다. (저자들은 각각 중국농업대학 석좌교수, 중국농업대학 인문발전학원 강사)

 

출처: 환구시보 
2026-03/17

 

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